Lịch sử sáp nhập đơn vị hành chính và những vấn đề đáng quan tâm

Sáp nhập tỉnh, sáp nhập xã, xoá bỏ tổ chức hành chính cấp huyện đang là những vấn đề được mọi người rất quan tâm trong những ngày này. Chuyện tách nhập, thay đổi tên gọi các cấp hành chính có vẻ như mới nhưng thực sự nó là một vấn đề khá quen thuộc trong lịch sử. Chúng ta sẽ thấy rất rõ điều này nếu như chịu khó tra cứu tiến trình lịch sử các cấp hành chính Việt Nam từ xưa đến nay.

Lịch sử nước ta sau 1.000 năm Bắc thuộc, từ năm 938 đến nay, đã rất nhiều lần thay đổi phân cấp hành chính cũng như thay đổi tên gọi các cấp hành chính.

Từ thời nhà Đinh đến thời Tiền Lê, cả nước ta chia làm 10 đạo. Đạo là cấp hành chính trực thuộc nhà nước trung ương. Dưới đạo là châu, động. Đến thời vua Lê Đại Hành, vào tháng 3 năm 1002: ông đổi mười đạo thời Đinh làm lộ, phủ, châu.

Thời nhà Lý, có 5 cấp hành chính, trong đó có 4 cấp địa phương. Nước ta bấy giờ chia làm 24 lộ (phủ, châu, trại). Dưới lộ là huyện, hương, phường, sách, động, dưới huyện là giáp, dưới giáp là thôn.

Thời Trần, đơn vị hành chính dưới chính quyền trung ương là lộ, phủ, trấn. Dưới lộ, phủ, trấn là châu, dưới châu là huyện. Đầu đời Trần có 12 lộ, cuối đời Trần lại mở ra 24 phủ, lộ, trấn.

Thời nhà Hồ, cấp hành chính địa phương cao nhất là phủ, lộ, trấn. Nước ta có 24 phủ, lộ, trấn. Dưới phủ là châu, dưới châu là huyện.

Thời Hậu Lê, Lê Lợi ban đầu chia nước ta thành 4 đạo. Đến năm 1428 lại chia thành 5 đạo. Dưới đạo là trấn, lộ, huyện, châu và cấp cơ sở là xã. Đến năm 1466, vua Lê Thánh Tông chia nước ta thành 13 đạo thừa tuyên; đổi trấn thành châu, đổi lộ thành phủ. Năm 1490 lại đổi thừa tuyên thành xứ. (Xứ Nghệ An, Xứ Thuận Hoá, Xứ Quảng Nam….).

Thời Lê Trung Hưng, đơn vị hành chính chủ yếu như thời Lê Thánh Tông, nghĩa là vẫn chia thành trấn, phủ, huyện, châu và xã. Cả nước có 13 trấn, 1 phủ; trong đó Đằng Ngoài 11 trấn và Đằng Trong 2 trấn.

Thời nhà Nguyễn, vua Gia Long chia nước ta thành 23 trấn, 4 doanh (dinh). Và có thể nói, trong các triều đại quân chủ thì đến thời vua Minh Mạng (1820-1841), tổ chức hành chính của nước ta được phân chia, phân cấp một cách hoàn thiện và khoa học nhất. Minh Mạng đã chia nước ta thành 31 đơn vị hành chính gồm 30 tỉnh và 1 Phủ Thừa Thiên. Dưới tỉnh là huyện, cấp thấp nhất là xã. Như vậy, đơn vị hành chính gọi là tỉnh chỉ xuất hiện lần đầu tiên dưới thời Minh Mạng và tồn tại cho đến ngày này, không thay đổi.

Thời kỳ Pháp thuộc (1884-1945), nước ta lại tách ra, tăng lên 55 tỉnh theo ba vùng địa lý (Bắc Kỳ, Trung Kỳ và Nam Kỳ).

Thời đất nước chia làm hai miền Nam - Bắc cả nước có 72 tỉnh, thành phố; trong đó, miền Bắc có 28 tỉnh, thành phố; miền Nam có 44 tỉnh, thành phố. Sau ngày đất nước thống nhất, năm 1976, nước ta từ 72 tỉnh thành nhập lại còn 38 tỉnh, thành phố.

Tiếp đến, trong gần 50 năm, từ năm 1976 đến 2025, nước ta trải qua nhiều lần chia tách, sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh. Từ 38 tỉnh thành năm 1976 đến 2008 lại tăng lên 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh, quay lại gần bằng số tỉnh, thành phố năm 1975.

Và hiện nay, năm 2025, chúng ta đang có 2 phương án sáp nhập đơn vị hành chính các cấp. Việc sáp nhập đơn vị hành chính các cấp lần này được căn cứ vào các điều kiện rất chặt chẽ theo khoản 3, Điều 8 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2025 có hiệu lực từ ngày 01/03/2025.

Cụ thể gồm 5 tiêu chí: Phù hợp quy hoạch có liên quan đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Bảo đảm lợi ích chung của quốc gia, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền địa phương các cấp, phát huy tiềm năng, lợi thế nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và của từng địa phương; Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Bảo đảm đoàn kết dân tộc, phù hợp với các yếu tố truyền thống lịch sử, văn hóa của địa phương, tạo sự thuận tiện cho Nhân dân; Căn cứ trên tiêu chuẩn của đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo theo quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Mục tiêu chính của sáp nhập đơn vị hành chính lần này là nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước và tối ưu hóa nguồn lực phát triển. Tuy nhiên, điều đáng quan tâm nhất ở đây là vấn đề bảo tồn lịch sử, văn hoá của các địa danh hành chính được sáp nhập. Sau mỗi tên đất, tên làng, tên địa danh hành chính các cấp là cả một bề dày lịch sử, văn hoá lâu đời, thậm chí hàng thế kỷ. Nó như một cuốn phả ký về một vùng đất, hàm chứa trong mình bao vỉa tầng văn hoá của tổ tiên. Chính vì thế mà cha ông ta rất trân quý tên địa danh quê hương bản quán, “Họ truyền giọng điệu mình cho con tập nói/Họ gánh theo tên xã, tên làng trong mỗi chuyến di dân”(Đất nước - Nguyễn Khoa Điềm).

Ta có thể thấy điều này ở hầu hết mọi miền đất mới từ Bắc vào Nam. Ngay như ở Thủ đô Hà Nội, Cầu Dền, Tràng An là những cái tên người dân Hoa Lư (Ninh Bình) “gồng gánh” ra đặt ở Thăng Long khi dời đô. Ở Quảng Bình, thế kỷ XVI, một bộ phận diêm dân làng Diêm Điền từ Thái Bình di cư vào xứ Thuận Hoá lập làng Diêm Điền ở Đồng Hới. Ở Đà Nẵng, hơn 500 năm trước, 42 chư phái tộc thuộc làng Hải Châu, huyện Tĩnh Gia, Thanh Hoá đã theo vua Lê Thánh Tông vào Nam khai phá đất đai lập nên làng Hải Châu, nay là quận Hải Châu. Ở xã Ea Na, huyện Krông Ana, Đăk Lăk, người dân Thái Bình mang cả tên xã Quỳnh Ngọc của huyện Quỳnh Phụ để đặt tên thôn Quỳnh Ngọc 1, Quỳnh Ngọc 2. Ở Tây Nguyên còn nhiều địa danh làng, xã vốn là tên đất, tên làng của người Kinh ở dưới xuôi hay ngoài Bắc, được người dân “gánh theo tên xã, tên làng trong mỗi chuyến di dân” lên đây từ hồi đầu thế kỷ XX như: Hoà Khánh, Hoà Thuận, Hoà Đông, Hoà Tiến, Hoà Phong, Nam Đàn, Vũ Bản…

Và như huyện Đức Hoà ở tỉnh Long An, truyền ngôn xưa cho rằng nó có nguồn gốc tên từ xã Đức Hoà (nay là xã Hoà Lạc, huyện Đức Thọ, tỉnh Hà Tĩnh). Đầu thế kỷ 20, có người con họ Trương xã Đức Hoà, huyện Đức Thọ, tỉnh Hà Tĩnh đã vào đây “mở cõi” lập nên vùng đất này. Để tri ân quê hương và ghi nhớ cội nguồn, ông đã đặt tên vùng đất này là Đức Hoà. Còn nhiều lắm nguồn gốc những tên địa danh như vậy nếu chúng ta làm một khảo cứu công phu.

Những địa danh hành chính xưa là trầm tích để kết nối các thế hệ và kết nối những con người cùng thế hệ với nhau. Nó giúp cho chúng ta giữ gìn mạch nguồn lịch sử, giữ gìn các giá trị truyền thống để cùng tạo nên những giá trị văn hoá mới. Vì thế, những địa danh có tuổi đời hàng trăm năm, lặn vào thẳm sâu trong tâm thức cộng đồng nhiều thế hệ có thể xem là một loại di sản phi vật thể, là “hoá thạch sống” của văn hoá, văn minh dân tộc, là bảo vật vật vô giá do ông cha ta trao truyền lại cho hôm nay.

Vì thế, khi sáp nhập đơn vị hành chính các cấp lần này cần phải có những giải pháp hữu hiệu trong việc bảo tồn các lịch sử, văn hoá các địa danh cũ. Có một thực trạng là khi sáp nhập, các địa phương thường quan tâm đến các tiêu chí dân số, diện tích, chưa thực sự quan tâm đúng mức đến yếu tố lịch sử, văn hoá theo Nghị quyết 35/2023/UBTVQH 15 ngày 12/07/2023. Điều 6 của Nghị quyết này ghi rõ: “Bảo đảm đoàn kết dân tộc, phù hợp với các yếu tố lịch sử, truyền thống, văn hoá của địa phương và tôn trọng ý kiến của đa số cử tri”. Và “Trường hợp nhập các đơn vị hành chính cùng cấp thì khuyến khích việc sử dụng một trong các tên gọi đã có của các đơn vị hành chính trước khi nhập để đặt tên cho đơn vị hành chính sau sắp xếp”.

Bên cạnh đó, việc đặt tên đơn vị hành chính khi sáp nhập, cần tham khảo quan điểm của PGS.TS Bùi Xuân Đính, một chuyên gia về làng xã Việt Nam. Trường hợp ghép các yếu tố tên của các xã với nhau, nếu thuận (về cách gọi, phù hợp với lịch sử, truyền thống) sẽ cho ghép lại để đặt tên. Khi ghép tên không thuận thì nên lấy tên của xã có yếu tố lịch sử, văn hoá và truyền thống nổi bật làm tên cho xã mới. Trường hợp xã sắp sáp nhập lớn, tương đương với một tổng thời phong kiến mà việc đặt tên theo 2 phương án trên không đáp ứng được thì lấy tên của tổng cũ đặt tên cho xã mới. Tên các thôn, tổ dân phố của xã mới không gọi theo số thứ tự, mà vẫn giữ tên làng gốc (làng cổ truyền hay các thôn, xóm, cụm dân cư được lập sau hoà bình lập lại). Đồng thời, các thôn/làng lớn trước đây là một thôn, nay nâng cấp thành xã (hay thị trấn) có các thôn, tổ dân phố, thì đặt các thôn, tổ này theo tên xóm xưa, không đặt theo số thứ tự.

Giữ gìn lịch sử, văn hoá của các địa danh hành chính các cấp bị sáp nhập, xoá bỏ để sau này con cháu đi xa lần tìm được về cội nguồn và hiểu được quê hương bản quán của cha ông xưa là điều cần phải được quan tâm đúng mức.